来源 | 《西南金融 》2021年第02期

作者 |  胡晓峰，男，武汉大学博士研究生，武汉工程科技学院经济与管理学院副教授，研究方向：城市化与经济发展。

“新基建”是新型基础设施建设的简称，是指立足于信息网络，以技术创新为驱动，新型互联网技术为核心的基础设施体系。根据主要业务和所处行业，“新基建”被划分为七大领域，分别为AI、5G基 站、大数据中心、工业互联网、城际高铁和轨道交通、特高压、新能源汽车充电桩，主要为客户提供数字转型、智能升级、融合创新等服务。就国际方面而言，加速“新基建”是实体经济迈向高质量发展的新动能，可以帮助国家应对复杂多变的国际形势。就国内方面而言，“新基建”作为直接关系未来国计民生的“国之重器”，是促进经济结构转型升级、稳定增长的中坚力量，可以有效推进中国小康社会与社会主义现代化建设进程，提高社会整体经济发展效率。

2018年12月的中央经济工作会议中，习近平总书记明确提出要“加强新型基础设施建设”。此后，国内各省市纷纷增大对“新基建”的工作部署，相关领域企业也加紧了对“新基建”的布局。例如，上海市着重布局新一代信息基础设施，致力于推进5G网络在本市的全域覆盖；湖北省加快推进工业互联网及冷链物流等“新基建”进程；陕西、贵州和内蒙古也在积极布局大数据、信息技术、区块链、物联网、人工智能等产业。为了有效支撑社会经济发展，2020年伊始，国务院常务会议、中共中央政治局会议中频繁提及“加快新型基础设施建设”。在11月5日召开的“新基建”动员大会上，中国信息通信研究院和华为基于双方理解与经验，联合发布了助力相关项目落地实施的《新基建蓝皮书》。

为助力“新基建”，2020年政府工作报告明确提出健全完善多元化投融资模式。相较于过去，2020年“新基建”投融资将目光聚焦于以“补短板”为导向的领域，并且多个地区加大了对5G、物联网等新型基础设施的投资力度。在新一轮信息技术革命推动下，投资“新基建”将显著带动产业链上下游经济大幅提升，为中国国际核心竞争力打造奠定基础。可以说，“新基建”投融资是应对当前国家经济发展放缓的重要措施，也是推进“十四五”规划落地的基础方法。由此，在“十三五”末尾的关键时期，探讨“十四五”时期中国“新基建”投融资的创新模式，并指出科学实践路径具有重要现实指导意义。

一、“新基建”相关讨论

（一）“新基建”的发展历程

2018年12月以来，中央政府在各项会议和工作报告中频繁提及“新基建”（见表1）。在中央密集讨论的同时，社会各界对“新基建”的关注也逐渐增大，腾 讯、阿里巴巴、华为、中兴等企业不断加速新型基础设施领域的布局，使得“新基建”迅速发展。然而，受新冠肺炎疫情影响，2020年初国内市场萎靡，涉及“新基建”的投融资大幅下跌。在此背景下，政府为应对经济下滑并实现“六稳”“六保”，提出要加大包括“新基建”在内的固定资产投资。2020年10月“十四五”规划中，中国政府再次强调要加快工业互联网、第五代移动通信、大数据中心等新型基础设施建设。

表1 中央相关会议中有关“新基建”的相关表述

数据来源：根据百度新闻网、新浪新闻网和网易新闻网整理。

基于这些政策，国内陆续涌现大批关于“新基建”的讨论，主要分为窄、宽、中三个层面。在窄口径认识方面，基于中央相关会议提到的“新基建”内容， 将“新基建”界定为与数字技术有关的基础设施建设。在宽口径认识方面，“新基建”涉及七大领域，主要包括信息、创新、融合三种基础设施。在中口径认识方面，“新基建”的范围介于窄口径与宽口径之间，主要包含三方面内容：一是新能源与新材料建设，二是现有技术进行智能化改造，三是传统基础设施数字化。

（二）“新基建”的核心本质与价值

就核心本质而言，“新基建”是基础设施数字化与智能化的结果，如工业互联网、5G技术、人工智能与物联网均是如此。世界工程组织联合会主席龚克表示，当前中国“新基建”的核心要义是：推进既有基础设施的网络化、智能化与数字化。就价值而言，“新基建”是推动传统产业向数字化转型升级的动力，也是实现数字强国的重要手段。

为实现资源的最佳配置，增强经济增长效率，中国早前就已开始落实供给侧结构性改革。传统产业为紧跟时代步伐，积极对原有发展模式进行革新，向数字化、智能化方向发展。针对处于转型期的传统产业而言，物联网、5G技术、人工智能等数字化“新基建”为其提供了强大的动力。以文旅产业为例，2020年疫情期间，“新基建”为文旅产业提供了全新机遇，推动文旅行业朝智能化、可视化发展。如中华恐龙园景点通过物联网与人工智能变革景区服务业态，使得疫情之后开园仅3天，园区便吸引近15000名游客，被业内认为是“重振疫后文旅行业信心的标志”。

（三）“新基建”的发展特征

随着智能创造基础技术的快速革新，“新基建”凭借传统基建的基础属性，以及快速迭代、智能引领、融合创新等独特优势，逐渐成为推动传统产业数字化转型的关键。具体而言，中国“新基建”不断发展，呈现出三个主要特征：

一是复杂性。中国“新基建”的生产要素分为软件与硬件两部分。硬件与软件的多样化和形态差异增加了“新基建”投融资复杂性，使得项目投融资不能一概而论，而是需要根据投资主体、投资周期、投资工具等实际情况采用恰当方式。例如，广东结合本省“新基建”项目需要，计划在2022年投资6600亿 元，建设22万个5G基站、超过20家行业／区域工业互联网平台和5个以上国家级跨行业／领域工业互联网平台。可以说，“新基建”生产要素的形态差异，使得项目建设需要根据多样化的实际情况进行投融资，加剧了投融资复杂程度。

二是智能化。“新基建”具有存储、传输和分析处理等一体化功能，能够通过互联网实现真实物理空间与虚拟数字空间的准确映射，从而推动跨行业融合与协同。例如，借助AI技术创设农业、交通、能源等行业的虚拟现实情景，并在其中赋予更多发展动能，能够实现不同行业之间的融合。再以作为国民经济重要支柱产业的石化行业为例，2018年以来，中化能源科技有限公司以区块链、人工智能、云计算、大数据及物联网等先进技术为支撑，积极推动石化行业和网络科技深度融合，助力石化产业各个环节信息化、智能化转型。总体而言，随着项目涉及行业的逐渐细分以及相关企业间的深度融合，“新基建”项目正在逐渐向智能化方向转型。

三是创新性。基础设施建设若想实现数字化与智能化，离不开先进科学技术的支撑，如5G、AI、物联网、区块链等技术。但随着现代先进科学技术的不断创新与优化，“新基建”逐渐衍生出全新的内容和形式。例如，5G技术支持下，青海电信与华为联合打造了国内最大规模5G智能电网，推动中国5G “新基建”实现新发展；AI技术创新制作的智能机器人已实现促进传统产业智能转型，现已成为“新基建”的核心领域。

在“新基建”内容和形式日益多元的同时，受市场需求提高影响，相关技术也呈现出快速迭代升级趋势。例如，江苏亨通光电股份有限公司对“新基建”相关技术进行创新，并于2020年10月 4日在中国国际信息通信展上发布了一系列创新技术成果，如太赫兹通信、海洋通信及工业互联网创新平台。综合来看，在项目发展需求推动下，“新基建”相关技术快速更新迭代，促使建设项目的内容和形式不断创新、日益多元。

二、“新基建”投融资主要方式及领域

“新基建”成果离不开投融资的支持，也就是建设资金的保障。“十三五”中后期，政府部门与金融机构不断加强对“新基建”相关项目的投融资资金投入，推进5G商用服务、人工智能技术落地，为“新基建”发展奠定良好基础。经过多年发展，当前中国“新基建”投融资已形成两种主要投融资方式，共涉及三大重点领域。

（一）主要投融资方式

中国对于“新基建”的投融资选择依据主要是项目建成后的投资回报率与风险收益比。前者决定了“新基建”项目总共可以吸引到的市场投融资总额，后者决定了融资资金的属性。与传统基建相比，“新基建”的经营属性增强，公共服务属性有所弱化，领域内的项目普遍强调投资收益和回报，且“新基建”行业发展更加尊重产业发展规律和市场规律。因 此，“新基建”更适合采用市场化的投融资模式。政府在“新基建”投融资过程中，多承担监督和引导的功能，通过出台财税、金融和产业等方面的支持政策予以支持。在“十三五”到“十四五”的过渡时期，中 国“新基建”根据项目类型差异，逐渐形成了两种主要投融资方式，即债权融资和股权融资（见图1）。

图1 “新基建”的主要投融资方式

就债权融资而言，当前债权融资多用于正在升级的老基建项目以及需要稳定资金来源的“新基建”项目。老基建项目升级虽然带有“新基建”属性，但其投资回报率与风险收益比其他领域低出许多，如特高压、城际高铁和轨道交通。这类新型基础设施在建设过程中需要稳定的现金流，因此政府支持、补贴资金仍然是主要投融资来源。

据国金证券统计数据显示，截至2020年初，产业园区和轨道交通两类“新基建”项目的债权融资约为1200亿元，在“新基建”投融资总规模中的占比为12%。在债权融资模式中，政府专项债是“新基建”投融资最常见的方式。 《政府工作报告（2020）》中，国务院提出将为“新基建”提供3.75万亿元的地方政府专项债券，助力5G应用拓展、数据中心搭建。就各省市而言，2020年5 月12日，广东省发行四只“新基建”专项债，合计融资规模达86亿，用于轨道交通项目和“新基建”配套基础设施建设。2020年1~10月，山东省为加快新旧动能转换进程，共发行专项债券321.1亿元，用于支持智慧交通等202个“新基建”项目。

就股权融资而言，股权融资适用于投资回报率与风险较高的“新基建”项目，这类项目在工业互联网、大数据、5G、人工智能等领域广泛存在。鉴于这些领域的“新基建”项目需要较高的技术与资金投入，未来收益具有较大不确定性，因此单纯的政府债券融资并不能满足此类项目建设和落地使用需求，还需要依靠精细化管理的市场化企业支持。事实上，在投资回报率与风险较高的“新基建”项目具体融资过程中，政府发行的专项债仅起到抛砖引玉作用，市场化资金才是项目长期开展的保障。

例如，2019年广东榕泰为发展5G云数据中心，以2.4亿~ 6.12亿元收购能通科技20%~51%的股权。据前瞻产业研究院数据显示，2013~2019年初，中国VR/AR行业共发生124起私募股权投融资事件，其中天使轮投资为59起，占比最高，达48%。2019年9月中旬，深圳市在《促进5G产业高质量发展的若干措施》中提出，支持5G企业通过股权投资与并购重组等方式扩大融资，同时鼓励社会资本设立5G产业发展基金，加大对5G产业链投资力度。上述数据和政策表明，当前股权融资模式在新型基础设施项目建设中起着重要作用。据民生银行研究院保守估计，到“十四五”结束，中国信息技术相关基础设施与融合基础设施的股权融资规模将进一步增大，达到6.5万亿~8.5万亿元。

（二）重点投资融资领域

1.基础性支持力度大、溢出效应显著的领域。“新基建”主要利用信息与数据的积累转化来实现价值创造，在这一过程中，其连接与计算功能得到充分发挥。例如，工业互联网平台通过大数据技术连接企业信息管理系统与自动化设备，能够实现生产过程的数字化管理；借助自身延迟低、传输速度快等优势，可拓宽数据实时采集、传输的发展空间，催生工业、社会等互联；在提升算力、开发基础算法的基础上，升级数据资源，可为不同领域的应用技术提供支撑。2020年，工业互联网得到充分发展。年初，工业互联网满足了社会对“智能化、无人化、线上化”新型生产制造模式的需求，促使资本市场加速对该领域的布局。作为工业互联网领域的技术研发企业，北京德风新征程科技有限公司先后于2020年6月和10月获得高达8000万元A轮融资以及2亿元的A+轮融资。在此期间，海尔旗下的卡奥斯工业互联网平台也连续完成2轮融资，融资总金额高于10亿元人民币。除了上述领域，区块链技术也能实现数据的连接和计算，为智慧城市、车联网等应用提供基础服务支持。

因此，许多区块链公司也获得了大量的投融资资金支持（见表2）。在2020年3月发布的《宏观观察》中，中国银行研究院估算的2020年工业互联网、大数据中心和AI相关领域的投资金额分别为500亿~1000亿元、600亿~800亿元、300亿元。综合而言，上述“新基建”具有较强的公共品属性，可以广泛与各行业领域融合，现已成为“新基建”投融资的优先领域。

表2 2020年10月区块链公司项目融资金额Top10

数据来源：零壹财经。

2.盈利模式清晰、商业闭环易成形的领域。经过多年的探索与发展，部分“新基建”项目已形成较为清晰的盈利模式和良好的商业闭环，被应用到各大行业领域。截止目前，人工智能领域已形成相对成熟的功能订阅商业模式。自2018年开始向以AI驱动的产业互联网公司转型以来，猎豹移动已完成技术闭环和产品闭环，并携手猎户星空陆续启动各地智慧医院、智慧学校、智慧城市等项目建设，加速完成商业闭环。在新一代人工智能发展规划持续推进背景下，“着重探索 AI 领域”逐渐上升为国家战略。此后在政策引导下，大量市场和非市场资本涌入AI产业，地方政府和VC、一线天使等金融机构也纷纷推出相关投资基金，跟进AI产业发展（见表3）。

表3 地方政府出资参与的主要AI投资基金名单

数据来源：根据企查查、IT桔子整理。

在这些投资基金支持下，2017年中国对AI领域的投融资总额已达到510亿元，在国际上占据较大份额，接近50%。在2018年全球经济不景气情况下，中国对AI领域的投融资规模不但没有下降，反而大幅度增加，共发生 602 起融资事件，融资资金合计达到1278 亿元。2019 年，这一投融资趋势依旧表现良好，产生了诸多代表性投融资项目。例如，人工智能领域的晓多科技完成了B+轮和C轮融资，融资金额超过2亿元。2020年，人工智能产业进入商业化阶段，人工智能使用门槛大幅降低，在语音识别、智能无人机、智能机器人等产业的应用大量涌现。同时，作为世界各国在科技产业领域的竞争焦点，人工智能依然保持了较高的发展速度，相关投融资案例也持续发生。据数据显示，截至2020年9月，中国人工智能企业数量位列全球第二，且中国已成为全球人工智能投融资规模最大的国家，投融资总额占全球融资总额的70%。

总体而言，这些“新基建”由于已经形成功能订阅、专业服务一体化的商业模式，在各个领域均具备巨大的应用潜力，逐渐成为“新基建”投融资的热点领域。 3.技术成熟度高、国际领先且优势显著的领域。

近几年，“新基建”不断推进背景下，5G、云计算等领域发展成熟度大幅提高，形成了多样化的优质技术， 如OpenStack、云迁移、Docker、跨平台管理技术。这些领域和相关技术凭借强有力的后发优势，已经进入“新基建”投融资规模化部署期。以5G领域为例，据相关专利报告显示，中国5G技术处于世界领先水平，5G标准必要专利拥有量占全球总量的36%，在国际居于首位。即便如此，为了持续获得新信息技术发展先机，中国依然积极投资部署 5G 领域。2019年，中国三大运营商积极布局5G领域，为全面启动5G预商用储备投资，总投资额超过300亿元。

2020年以来，通信市场全面加速了对5G领域的投资。预计在“十四五”期间，中国通信市场对5G领域的投融资规模将达到1.2万亿以上。在云计算领域，2010~2019年，中国云计算行业的投融资总额由23.2 亿元上升至 911.2 亿元，规模整体呈上升趋势（见图 2）。仔细观察可以发现，5G、云计算等领域的“新基建”不断涌现新的创意，已经进入或即将进入规模化部署期，成为“新基建”投融资启动与突破的重点领域。

图2 2010~2019年中国云计算行业投融资情况（单位：亿元）

数据来源：IT桔子和融中研究统计数据整理。

三、“十四五”时期“新基建”投融资面临的困境

现阶段，中国“新基建”的投融资已处于国际领先水平，5G、工业互联网、人工智能等技术的深入探索也在持续推进。但由于起步较晚，相关领域的投融资需求与商业模式尚不明晰，再加上来自政府、体制等方面的制约，中国大量社会资本尤其是民间资本一直处于观望状态，并未大规模进入“新基建”领 域。在即将到来的“十四五”时期，“新基建”投融资仍面临诸多现实困境。

（一）外部环境扶持不落地

长期以来，传统基础设施建设的项目资金主要来自于国家，政府是基建项目开展的引导者与支持者。“十四五”时期，“市场主导、政府引导”依旧是中国“新基建”投融资遵循的基本原则。虽然中国政府部门已经知晓自身职能，但是由于宏观规划与具体职能落地的方法和内容不明晰，在实际“新基建”投融资过程中，政府并未发挥显著效用，致使“新基建”的外部环境扶持不到位。

一是政府规划、引导职能未有效落地。在规划方面，当前“新基建”项目开展所需资金的主要供给来源是政府。政府投融资结构的完善与否，直接关系着“新基建”项目的落地情况，且政府对于“新基建”项目落地开展是否有全方位的投融资规划、设计与管理，也会影响投融资资金的落地情况，如资金运用效率与精准性。然而，中国“新基建”正式提出时间较晚，发展仍处于初级阶段。政府部门对“新基建”项目的投融资规划主要凭借过去经验，即对传统基础设施建设项目的投融资金额进行设计与管理，采取的主要方式是财政支持。这种支持对于规模庞大和新技术需求较高的“新基建”项目而言，仅能勉强满足其前期项目开展需要，无法支持项目持续运营和开展。在引导方面，政府对社会资金的引导情况影响着“新基建”项目的落地效率。然而当前，很多地方政府并未明确引导社会资本投融资的具体方法与策略，还有诸多问题未厘清，包括是否应当对“新基建”进行引导、应当在哪些环节进行引导、如何引导。受政府引导不到位影响，民间资本对“新基建”的投融资意愿较低。

二是监管职能尚未有效落地。当前在“新基建”项目投融资活动中，中国并未设立独立的投融资监管机构，因此“新基建”项目监管工作主要由拥有对本地“新基建”项目监管权限的各级政府部门同时负责。然而，当前各政府层级之间对“新基建”项目监管的分工并未明确，政府各个部门之间缺乏完备的沟通机制，导致项目监管不到位。再加上不同省市政府部门监管权力分散、监管职责界定模糊、职能交叉严重等因素的影响，政府在“新基建”项目投融资过程中的监管权力通常难以有效实施。若“新基建”项目投融资过程中出现问题，各监管机构可能相互推诿责任，导致监管效率降低，甚至留下监管漏洞。

以外商投资“新基建”项目为例，外国投资者在涉及国内信息技术、软件和信息传输服务业等领域的具体投资交易中，可能会出现不符合外资准入特别管理措施规定的情况。当前，部分地方政府虽然已经逐渐开始意识到自身功能定位、监管责权界定问题，提出要做好中长期投资规划，引导社会资本有节奏地跟进投入，明晰各监管主体职责，但许多地方政府部门并未出具明确的融资方式、引导政策与措施，也未出台明确的“新基建”项目投融资监管法律法规。这使得政府配套资金协助仍然不足，如国内5G基站设备建设等“新基建”项目资金仍主要依靠商业银行。综合而言，现阶段中国关于“新基建”投融资的监管主体较多，且监管权力极为分散。由此导致政府部门对“新基建”项目监管的权责界限不甚明晰，极易出现多重监管、监管机构职能交叉、监管却不到位的现象，致使监管职能落地效果不佳。

（二）市场资本配置不均衡

“新基建”特征属性决定其投资、建设、运营与使用主体均具备创新空间。例如，人工智能、工业互联网与大数据中心的投资、建设、运营与使用主体可能一致，也可能不一致。这些主体一般为社会各组织，政府主要是在政策方面予以一定支持。但基于风险性和盈利目标的考量，企业与金融机构一般不愿意在“新基建”项目开展初期进行投融资。并且即便部分金融机构和企业予以投资，大多投资均为发展潜力较大的“新基建”项目。

就金融机构层面而言，在“新基建”投融资模式之下，一些诸如5G这类新型基础设施建设项目资金需求量大，原有投资主体在资金实力方面很难提供巨大资金支持，故需考虑引入上下游企业、政府与金融机构等多元化投资主体。而金融部门在投资过程中不仅需要考虑各创新主体之间的差异性，还需要防范“新基建”项目风险。若创新主体之间存在较大差异，或者“新基建”项目风险较大，金融机构大多选择放弃投资。纵观现有“新基建”投资项目，均需要多个主体支撑运作，且主体之间均存在较大差异性。加之技术更新迭代赋予“新基建”项目更多不确定风险，导致金融机构投资风险显著增加。基于风险最小化的考量，金融机构不得不放弃投资“新基建”。未来，“新基建”内容日趋丰富，所涵盖技术日益多元，其建设主体会大幅度增加，技术风险可控性会逐渐降低。这导致金融机构所面临的不确定风险愈发严重，其投融资意愿将会显著降低。

就企业角度而言，企业参与“新基建”除了迎接投融资风口，更多希冀获得中长期收益。但据现实情况考量，大部分企业一般不愿意参与“新基建”建 设。其一，部分“新基建”项目建设与使用之间存在较大矛盾。例如，高速铁路建设成本居高不下，加之其只能用于客运，在一些人口规模较小区域内的线路很容易出现盈利不足问题，导致企业运营资本与资产负债率显著增加，降低企业投资“新基建”意愿。其二，“新基建”必须因地制宜，遵循差异化发展规律，还需要充分考虑当地资源禀赋结构与产业需求基础。例如，在能源优势地区建立能源大数据中心；在制造业优势地区建立工业互联网中心；在服务产业优势地区建立社会大数据中心。企业若想投资“新基建”关键的是需要协同各地区产业，不能建设同质化基础设施，更不能不顾本地资源结构与产业竞争优势建设同属性“新基建”。而对于大多数企业而言，这些问题均无法在短时间内满足，所以只能选择不进行投融资。

总体看来，受“新基建”项目建设的诸多不确定风险影响，现阶段金融机构与企业对于“新基建”项目的投融资意愿并不强烈，总体投融资金额不足，且存在明显的资本配置不均衡问题。从“新基建”实际发展状况来看，短时间内这种市场投资资金配置不均衡状况仍难以改变。

（三）尚未形成商业闭环

商业闭环即一种可以一站式解决用户全部消费需求的商业模式，通过深度绑定用户、提升用户体验，实现长期获益。就投融资商业闭环而言，其可以有效满足企业融资需要，实现融资各方的协同发展。然而，目前中国仍有不少企业在“新基建”投融资方面尚未形成商业闭环。

从技术角度来看，不同于能源、水利、风电、交通等传统基础设施领域，以科学技术为核心的“新基建”发展时间较短，技术成熟度仍有待进一步提升。同时，市场对新型基础设施相关技术的投资工具、投资模式以及投资需求等正处于探索阶段，还未形成系统成熟的可闭环投融资技术应用方案。例如，物联网、人工智能、车联网等大部分领域已经进行产业商业化，但这些领域技术成熟度与稳定性、产业成熟度都有待进一步加强。

从应用场景角度来看，不同新型基础设施的垂直行业需求千差万别，所以“新基建”在不同领域所需能力不同，其应用场景需不断完善。例如，在消费者需求日益丰富、各行业不断推进网络化与数字化转型背景下，人工智能在工业领域需要计算能力、医疗领域需要反馈能力、交通领域需要模拟能力。这致使其在远程医疗、新能源汽车等领域的发展潜力被不断释放，进而导致人工智能具体应用场景无法充分满足社会发展需要。

从商业模式角度来看，目前大多数“新基建”领域的企业对于如何运营获利、如何选择投资人、如何进行投融资合作等投融资相关问题认识不清，特别是工业互联网、人工智能、车联网等领域。以工业互联网为例，现阶段，工业互联网关注度虽然极高，但发展却十分缓慢。这主要是因为工业互联网起步较晚，发展不成熟，仍没有通用的平台和工业APP支 撑。所以多数企业仍在使用消费互联网模式，未全部进入工业互联网领域。

（四）短期内难以实现规范化运作

《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）中明确指出，自2018年以来中国整体基础设施投融资增速放缓，特别是一些“新基建”项目投融资增速回落较多，甚至在某些领域中存在较大的资金缺口。在此背景下，“新基建”投融资市场的短板逐渐显露。对此，中国政府虽已积极布局“新基建”投融资领域，制定了诸多针对“新基建”投融资的体制机制，但仍需金融机构与相关企业的积极配合，投融资在短期内难以实现规范化运作。“新基建”投融资规范化的阻碍因素主要体现在以下两方面：

一方面，“新基建”投融资平台市场化转型不全面。投融资平台是“新基建”引入投资的重要来源与方式。尽管国家对投融资平台公司已多次整顿规范，但其市场化转型仍未完全到位。这是因为：

第一，中国投融资平台公司的管理机制尚未实现市场化转型，仍存在如内控制度不完备、风险管理意识不到位等问题，无法对建设项目实施有效监管。第二，投融资平台公司政企不分现象仍较为严重，部分地方政府对投融资平台公司的干预较多，如对项目建设投入资金进行决策、管理，这不符合“新基建”投融资主体风险收益一体化要求。第三，地方政府投融资类平台存在融资渠道受阻风险。当前地方政府投融资类平台只有纳入地方政府债务核算的部分可以通过债务置换进行处理，其余债务均需自行融资解决。目前地方政府融资平台在实际操作中仍存在平台市场技能不足、运营效率不高等核心问题，不具备“新基建”项目投融资实力，造血功能较弱。所以这类平台多用于为传统基础设施、公用事业建设项目进行投融资。随着自身负债率的攀升，地方政府投融资类平台的融资渠道逐渐难以维系，阻碍“新基建”项目投融资持续进行。温来成（2020）指出，当前政府融资平台的规模难以达到预期效果。

另一方面，政府和社会资本合作（PPP模式）无法完全满足“新基建”投融资现实需求。自上世纪80年代起，中国就开始在基础设施领域引入PPP模式。

近年来，PPP模式仍在基础设施建设领域发挥积极作用，并逐渐延展至“新基建”领域。在“新基建”中，PPP模式在事中事后监管、遴选社会资本、项目决策等环节的运作随着现代信息技术发展不断规范，但仍面临合作效率低、不能匹配“新基建”投融资需求等问题。产生这一问题的原因有两个：

一是“新基建”对PPP模式的应用过于泛化。在“新基建”项目建设过程中，部分并不适用PPP模式的项目仍采用该模式运营，导致项目融资成本和政府支出骤升，PPP模式合作效率优势难以发挥。二是政府和社会资本的合作理念存在差异。很多地方政府都强调政府主导，而社会资本则强调资本回收。二者间的矛盾导致PPP模式运作过程中谈判持续时间较长，降低了政府与社会资本的合作效率。截至2019年末，财政部PPP在库项目总计12341个，总投资额17.78万亿。其中，管理库项目 9383 个，投资额 14.48 万 亿。受PPP模式运作效率低影响，6529个落地项目中仅有 883 个项目融资成功，854 个项目进入建设期，222个项目进入运营期。

四、“十四五”时期“新基建”投融资的创新模式构建

在“十三五”与“十四五”时期交汇过程中，各类“新基建”逐步深化，主要形成了软件和硬件两种“新基建”项目。“十四五”时期，全球新一轮产业分工与竞争格局重塑，中国“新基建”逐步进入提质加速重要窗口期。“十四五”时期为推动数字经济发展和经济结构转型升级，相关部门和企业应立足当前投融资困境，着眼“新基建”项目产业类型、物理属性以及项目建设不同阶段的实际融资需求，构建“新基建”投融资创新模式。而良好的“新基建”投融资模式应满足现实需求，与软件、硬件两种“新基建”项目相对应，能够为“新基建”项目发展注入新动能。由此，笔者基于现实状况构建“十四五”时期“新基建”投融资的创新模式，该模式由软件建设投融资模式与硬件建设投融资模式两部分构成，并根据项目建设周期大致分为初期、中期、成熟期、验收期四个阶段（见图3），整体模式较为完整系统。

图3 “新基建”投融资的创新模式

（一）软件建设投融资模式

软件建设投融资模式中的软件特指信息数据技术与融合算力相关基础设施。与“新基建”硬件建设不同，软件建设更为注重技术开发。“十四五”时 期，技术的快速更迭将进一步突出软件基础设施建设高风险、连续性、交叉互联、开发周期长等特点。

因此，在软件建设投融资模式下，新型基础设施软件投融资可借助市场的主体作用，并在政府的扶持、引导下，运用政府引导基金、政府产业投资基金、股权融资等融资工具，为不同阶段的软件设施开发提供资金支持。具体而言，“十四五”时期，“新基建”软件建设投融资的主要方式和各时期重点如下：

在软件建设初期，投资重点倾向于底层技术、基础技术系统的开发。由于这一阶段存在项目建设不确定性较大、时间持续长且投入较多等现实情况，制约着“新基建”底层、基础技术系统的建设。因此，此阶段企业可以主要运用风险较低的政府扶持资金进行投融资。具体而言，相关项目建设企业可采取的主要投融资方式包括，向当地政府申请引导基金、税收优惠与财政补贴，充分保证基础软件项目建设的落地开展。在此方面，深圳、烟台、兰州等地区已开始实践。例如，2020年初，为缓解疫情影响、加强技术研发创新、推进企业经营，兰州大成聚光能源公司向兰州新区税务局申请了240万元的企业所得税减免。

在软件建设中期，基础技术系统已初步搭建完成，开始逐渐应用到具体场景并参与到具体项目的开发当中。由于这一阶段基础技术系统相对完善，应用场景逐渐明晰，软件建设变现收益不确定性降低，因而可以适时扩大投融资来源。一方面，企业可借鉴河北集成电路建设项目经验，积极争取和引入国家级和省级产业发展基金，加大对相关软件技术与产业结合的支持力度。金融机构方面，企业可借鉴神马实业股份有限公司经验，申请中国农业发展银行、中国进出口银行等政策性银行的低息贷款，助力相关软件技术变革突破。

在软件建设成熟期，软件项目建设资金需求减小，且现金流已较为稳定。该阶段企业可同时采用变现融资和长效融资两种方式，在获取项目盈利的同时获得投融资资金，由此支撑项目的长效发展。就变现融资而言，企业可通过向商业银行贷款和资产证券化等多种方式，将“新基建”项目变现，用以维持软件项目的稳定运营。就长效融资而言，企业可引入发行公司债券、公开募股等各类长效投融资方式，将募集到的资金根据企业发展需求，分类投入到软件建设细分项目开发中，保障软件建设具有持续不断的投融资资金。

在此方面，中望软件已开始实践。2020年10月，中望软件拟用过去股票转让募集到的6.01亿元进行软件项目开发，其中投入2.12亿元研发二维和三维CAD平台，1.52亿元研发新一代三维CAD图形平台，9918.60万元研发通用CAE前后处理平台，1.37亿元用于国内外营销网络升级。

在软件建设验收期，“新基建”软件项目已经全部建成，并进入试运营阶段。此时很多项目均已具备一定盈利能力，企业也可实现发展闭环。因此，企业可通过股权交易、资产交易等方式，回收项目的剩余价值。由此保持自身有能力再次对其他软件项目进行投资，从而实现项目投融资的完整闭环。

例如，2020年10月，为推进智能制造业务的快速覆盖，鼎捷软件公司将孙公司鼎华系统92.93%的股权转让给南京鼎华。至此，鼎华系统的电脑及事务性机器设备、电子材料、资讯软体等服务均由南京鼎华开展，鼎捷软件公司可以更专注地发展智能制造。

（二）硬件建设投融资模式

硬件建设投融资模式中的硬件主要是办公楼、厂房、服务器、数据光缆、基站设施等固定资产或不动产。这些硬件设施的建设周期较长，对其投融资会面临前期投入大、资金回收慢的境况。因此，在投融资创新模式中，需依据不同建设周期形成与之相对应的投融资方式，从而有效解决硬件设施的实际建设需要和发展需求。其中，项目投融资的关键在于灵活运用融资租赁、资产证券化等方式，盘活固定资产打通产业链闭环，实现硬件设施建设资金的高效流转。具体而言，“十四五”时期，“新基建”硬件建设投融资的主要方式和各时期重点如下：

在硬件建设初期，不动产、土地资源为主要投融资目标，项目建设所需材料、设备、人员等较多且杂，融资具有收益回报期长、资金需求量大的特点。此阶段，企业投融资有明显的主要和辅助之分，即以银行开发贷款和自有资金为代表的主要融资资金，以及股权基金和政府补贴为代表的辅助融资资金。

其中主要融资资金用于支持硬件项目建设的基础消耗，包括材料、人力和场地支出等。辅助融资资金仅适用于两种项目：一是较少符合募集私募股权基金要求的建设项目；二是某些具有特殊社会意义的硬件设施建设项目。5G通信基础设施建设在此方面已形成良好示范，其中深圳市的基站、核心网、承载网和传输网等移动通信基础设施建设，不仅获得了中国银行1000万元综合建设融资，而且每个独立组网建设的基站也可以拿到政府1万~1.5万元奖励。

在硬件建设中期，项目已具备一定的资产实体，此时硬件设施设备、相关技术、材料等成为主要投融资目标。这一阶段建设项目尚未盈利，初期银行开发贷款也没有收回，企业自有资金消耗较多。要想保证建设项目稳步推进，企业需进一步扩充融资来源。一方面，企业可通过抵押固定资产或不动产方式，向银行申请抵押贷款。

例如，2020年3月，浙江海盐为满足其60万吨优特钢精线建设项目的投资需要，将下属子公司中拓新材料公司的不动产权及项目所购设备作为固定资产贷款抵押物，向建设银行贷款1.3亿元。另一方面，企业还可在已建成产品或部分项目产生的经营收益基础上，进行股权融资，如股权质押、股权增资扩股、股权转让、股权私募。在硬件建设成熟期，由于项目已具备稳定的运营效益，企业现金流较为稳定，项目所需投资资金大幅度减少。

因此，在这一阶段，企业可借鉴浙江杭州供电公司的做法，对境内37条输电线路进行售后回租，实现资金直接回笼。也可以通过融资租赁方式，加速资金周转，盘活内部存量资产。当然，企业还可以通过将商业房地产抵押给商业银行获取债权性融资，再将获得的资金用以支持企业营运，促使企业得以发展。企业可将从这些渠道获得的资金进一步投入“新基建”的高精尖项目中，推进项目发展。

在硬件建设验收期，项目基本已不需要投融资资金，而是需要在保证项目质量的同时快速回笼资金。在此阶段，企业可采取包括股权交易、资产交易在内的多种市场化方式，对新型基础设施硬件进行出售，从而快速回收建设资金偿还银行贷款。在证券化与盘活存量不动产过程中，实现企业资金高效流转。与此同时，留有的少量份额资产使得企业依旧控股，有利于实现项目投融资的完整闭环。在此方面，中电熊猫有较为成熟的经验。2020年6月，中电熊猫将第6代线和第8.5代线面板产线出售给TCL科技，将第8.6代线出售给京东方，在保留其他生产线的同时实现了资金回流。

在“十四五”时期，“新基建”作为稳增长、促投资的重要支柱，将迎来全新的发展机遇。为此，结合当前“新基建”投融资面临的困境，立足上文构建的硬件与软件建设投融资创新模式，相关主体应从以下四方面着力，推进“新基建”投融资创新模式的具体实践。

（一）加强顶层设计，落实好配套扶持政策

“新基建”投融资创新模式落地实践的前提在于政府的政策支持。因此在“十四五”期间，国家政府应明确自身政策引领的功能定位，充当“新基建”领路人身份，进一步加强“新基建”投融资模式的顶层设计，逐步加大配套政策的支持力度，扶持新型基础设施项目落地。

第一，投资政策。政府应出台具有指导性的投融资计划，提前规划布局“新基建”，明确界定建设对象、目标和方法。由此引导“新基建”产业撬动社会资本投入，扩大“新基建”投融资体量，推进项目建设稳步开展。同时，出台鼓励“新基建”项目的投资政策，在规划选址、用地预审、社会风险评估、环境影响评价等方面支持“新基建”项目的快速落地。

第二，科技政策。政府应加大“新基建”前沿技术研发的政策支持力度，可设立产业引导基金、国资企业专项基金等发展基金，将资金用于攻克核心软件、区块链、微纳电子、新材料等重点领域，由此支持“新基建”科技项目开展。

第三，财税政策。首先，对于公益价值较高的项目，政府可在建设前期提供一定的税收优惠；对大力研发新型基础设施核心技术的企业，可在不同研发阶段予以差异化财政补贴政策。其次，鼓励银行开发政策性低息贷款，以智慧金融的形式推动发展智慧型供应链金融，并从供给侧两端同时寻找突破口，推进核心“新基建”项目落地。对于部分关联领域为新型基础设施的大型国企项目，政府可通过留存一定比例收益、贷款等方式进行精准扶持。最后，中央政府可适当提高新增地方专项债和抵押补充贷款的扶持额度，促进“新基建”配套资金的流动。

（二）明确驱动主体，优化市场资本配置

有学者认为，政府可以支持“新基建”项目，却不应该作为投资主体。事实上，能够驱动“新基建”项目稳步开展的投融资主体是市场。因此“十四五”时 期，“新基建”各相关主体应明确并充分发挥市场的主体地位与主导作用，充分利用社会资本优化市场资本配置，充实资本来源渠道，由此驱动创新模式发展运作。

具体而言，市场主体应充分发挥自身功能与作用，加速市场资本在项目间的流转。一是金融机构需充分发挥自身社会功能。一方面，金融机构可通过调查与评估，对“新基建”适应型企业进行直接融资支持，对友好型企业进行上市和再融资引导。

另一方面，可充分利用民间资本的杠杆作用，通过PPP 等融资模式进入“新基建”投融资领域。在明确市场的驱动主体地位后，为了推进“新基建”项目规范运作，金融机构之间应相互合作，设立“新基建”投融资管理分支机构或部门，实现对市场资本的高效监督与管理。投资银行、交易机构、信托公司、基金公司、商业银行等金融机构可根据政府的支持政策，整合内部投融资资源，设立“新基建”专营分支机构或金融管理事业部。通过投融资管理分支机构提升金融支持“新基建”项目的专业性和精准度，进而优化市场资本配置。二是企业应发挥自身发展潜力优势。一方面，企业可根据“新基建”投融资市场动向，进行多市场主体间的跨行业合作，通过共用资源、技术方式缩短项目建设周期，避免项目运作资金不足问题。另一方面，企业可通过协议转让、大宗交易、非公开发行等方式，参与“新基建”相关上市公司的并购与重组，也可通过公开募股方式获得其他企业的资金支持。

（三）升级运作方式，规范项目管理流程

“新基建”相关参与主体应明确自身职能与优势，在“新基建”投融资领域发挥积极作用，通过升级运作方式、构建多层次投融资管理机制，可实现对项目投融资流程的高效监督与管理。第一，以“产融结合”为导向，扩大“新基建”投融资平台市场化覆盖面。对于具备持续造血能力和经营性资产的投融资平台公司来说，以“产融结合”为导向升级“新基建”投融资平台来促进公司资本运作，是其未来市场化转型的必然选择。

一方面，借鉴国际经验。当前，在 “新基建”领域中，已有不少国家投融资平台公司积极布局金融板块，例如美国资产管理行业巨头贝莱德持续发力金融科技，把量化分析和科技创新放在公司最重要的位置，打造出一个投资风控平台。该平台就是以“产融结合”为导向的“新基建”投融资平台典型范例。中国投融资平台公司可借鉴该平台运营、管理经验，探索符合自身发展实际的产融结合道路，促进公司融资方式多元化，降低信息不确定性和融资成本。另一方面，发挥本土优势。中国投融资平台公司可在获取金融牌照后，通过参股、并购、自营等方式整合区域内的金融机构，形成“新基建”产业和金融业务互补的局面。通过在金融产业的拓展，促进产业资本和金融资本相互渗透、实体经营和资本运营交叉融合，“新基建”投融资平台可实现“新基建”产业和金融业务的良性互动发展，放大投融资功能。

第二，严格进行“两论证”，提高PPP模式应用质量。PPP模式在经过多年的实践应用后，逐渐展现出新属性，如促进公共服务提质增效、鼓励社会资本积极参与，这与“新基建”的运营理念、合作思维不谋而合。因此，在以人工智能、5G等为代表的“新基建”领域中，企业可在PPP模式原有运作方式基础上，严格执行财政承受能力论证和物有所值论证，并根据“新基建”实际情况寻找切入点，促使“好钢用在刀刃上”。

具体而言，企业在应用PPP模式之前，可对自身及合作方管理能力、经营业绩、财务状况、项目诉求、运营能力、资金实力、投资偏好、管理团队稳定性等方面做全面深入的调查，从而探讨与确定参与“新基建”投融资各主体实施PPP项目的综合能力，严把PPP项目“入口关”。

（四）健全收益机制，探索项目商业闭环

“新基建”投融资创新模式应用实施需要良好的收益机制，从而达到稳中提质的效果。在“十四五”时期，“新基建”相关企业应大力发展“新基建”投融资相关技术，培育优质的投融资应用场景，不断探索和创新商业模式，健全创新模式收益机制，在实现投融资稳步收益的同时，为新型基础设施发展提供不竭动力。

第一，推进先进信息技术发展，培育良好产业生态环境。相关企业应积极探索“新基建”投融资关键合作、核心资源等基础设施的网络化与在线化，利用5G技术为“新基建”赋能，促使其与应用场景相融合。如企业可打造“新基建”投融资合作平台，实现与合作伙伴和上下游企业的互联互通，并通过积累和解读场景数据，使数字化合作平台实现个性化、精准化与高效运营，从而在满足“新基建”需求的同时提升收益。

第二，完善应用场景标准，提高“新基建”项目管理水平。“新基建”企业应相互合作、结盟，共同开展网络设备与资源管理等相关标准的修订工作，积极开展相关测试验证工作；设立统一的项目应用标准，并加快完善标准在“新基建”领域的应用；突 破“新基建”软、硬件部分的核心技术，完善数据平台、安全防护等领域的标准。第三，推进商业模式“多主体”发展，探索新型商业投资收益闭环。相关企业需主动培育“新基建”投融资数字化服务能力，打破静态稳固的组织边界，形成应用场景的跨组织动态合作关系。在此基础上，将需求和供给相连接，实现价值与收益的循环创造。

六、结语

加大“新基建”投融资是稳定投资、壮大市场的现实需要，是优结构、促进产业转型升级的必然途径。在“十三五”时期的末尾阶段，“新基建”逐渐成为中国投融资的重点领域。然而，当前中国相关投融资机制尚不健全、渠道不完善，不利于“十四五”时 期“新基建”的推进。由此，“十四五”时期，中国“新基建”投融资模式创新探讨更具必要性。政府部门应联合金融机构、企业等多方主体，结合新型基础设施建设项目类型、物理属性、建设周期与实际融资需求，构建新型基础设施建设投融资的创新模式。

在此基础上，政府部门应落实好配套政策与资金扶持，细化项目建设引导工作，并制定具体的指导步骤。金融机构需发挥自身社会功能，为“新基建”提供基础投融资渠道，并设立投融资管理分支机构。“新基建”企业需要规范项目盈利模式，不断探索形成商业投资收益闭环。通过多方主体的共同参与，不断完善创新模式顶层设计、运作方式、驱动主体、收益机制，切实推进“十四五”时期新型基础设施建设，加速社会主义现代化建设。

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