来源 | 《城市轨道交通.》2020 年第12期

作者 | 周晓勤，中国城市轨道交通协会常务副会长

过去的五年，是中国城轨交通高速发展的五年，也是从高速发展转向高质量发展，从城轨大国建设到城轨强国建设的关键阶段。通过对中国城市轨道交通“十三五”发展的盘点，进一步展望“十四五”的发展趋势。

2016 年，“十三五”开局之年，中国城市轨道交通协会创始会长包叙定在调研和与业内领导专家研究讨论基础上，形成了《“十三五”城轨交通发展形势报告》。从行业发展全局和宏观视野层面分析研究，概括归纳，提出了城轨交通“十三五”十大发展趋势。今年是“十三五”收官之年，十大发展从趋势预判逐渐成为现实，以此可以清晰地看到城轨交通“十三五”以来的发展脉络。五年来我们做得怎么样呢？

“十三五”回顾

一是规模扩大化。

建设规模快速增加。“十三五”之初，在建城市41 个，在建里程约 4500 公里；到 2020 年末在建城市超 60 个，在建里程超 7000 公里。运营规模快速增长。“十三五”之初，运营城市26 个，到 2020 年达到 43 个，“十三五”期间增长率约 65%。“十三五”之初全国运营里程约3600 公里，到 2020 年末接近 8000 公里，五年时间增长率约 110%。中国城市轨道交通最近五年的发展规模相当于过去五十年发展的总和。

二是发展差异化。

“十三五”之初，运营里程超过 200 公里的城市只有北京、上海、广州、深圳，超过 100 公里（200公里以下）规模的城市只有南京、武汉、重庆。到 2020 年末，北京、上海、广州、成都超过 500公里，深圳、南京、武汉、重庆超过 350 公里（500公里以下），超过 200 公里（350 公里以下）规模的城市有 7 个，超过 100 公里（200 公里以下）规模的城市 7 个，以上超过 100 公里规模的城市共计 22 个。

“十三五”期间，国内城轨建设及运营呈现出差异化发展格局，有的城市刚刚处于开始第一条线的建设起步阶段，有的城市进入到仍以建设为主的两至三条线骨架基本网的搭建阶段，而起步较早的城市已经开始多条乃至十多条线路大型甚至超大型网络的建设和运营管理的同步发展阶段。

三是结构网络化。

“十三五”期间，网络化的内涵被逐步丰富。一是区域网络化，为了支撑和引领新型城镇化、都市圈与区域一体化等国家战略的实施，城市轨道交通网与城际铁路网、市域（郊）铁路网的融合发展已经成为趋势，多网融合、一网多模的规划理念已经逐步被接受，在一些区域已经进入融合发展阶段。

二是市域网络化，对于多数城市，经历两期以上建设规划之后，网络化建设及运营管理已经成为必然，线网的扩张和加密使得市域内部网络呈现出更加多样化和复杂化。而城轨网的概念已经逐渐从服务单个城市市域内部向具备城市群、都市圈轨道交通的融合性区域网络转型升级。随着城轨向市郊、周边城市的延伸，轨道交通形成串联和衔接城市资源的格局，特别是在区域性中心城市已初步具备多网融合（一网多模）的基本条件。

四是制式多样化。

“十三五”期间，以地铁为代表的传统城市轨道交通逐步被赋予新的内涵，由于存在市场需求的巨大潜力，多种系统制式的轻轨、市域快轨、现代有轨电车的发展越来越引起业内的重视，同时，涌现出一批具有创新理念的新型中低运量系统，如云轨、云巴、智轨等。在深入调查研究的基础上，2020 年 9 月中国城市轨道交通协会发布了《城市轨道交通分类》团体标准，新的分类标准对城轨系统分类进行了优化和完善，体现了城轨装备的创新发展。

五是行业标准化。

城轨行业标准规范的不完善问题由来已久，作为补短板，“十三五”期间共计发布 291 项标准，约占现行标准（包括国家标准、行业标准、团体标准）的 35%。多地政府为弥补城轨建设和运营管理方面的缺口和空白，陆续出台了规范本地城轨建设和运营管理方面的地方性法规和政府规章。

中国城市轨道交通协会按照国家标准化工作改革的精神，聚焦行业发展和市场需求，充分发挥企业作用，开展了行之有效的城市轨道交通行业团体标准制修订工作，目前在编项目 69 项，已发布团体标准 85 项，有效发挥了团体标准工作的效用，弥补了行业空白。另外，由中车集团主导，国家发展改革委积极推动的，以行业自主化技术应用为基础，集先进和成熟技术为一体的系列化城轨标准列车的研制及实验已经起步并取得初步成果，已有多家城轨运营企业表态将优先选用国产标准系列车辆。

六是系统智能化。

“十三五”期间是城轨交通迈入智能化发展的起步阶段。依托大数据、云计算、人工智能和第五代移动通信技术，“互联网 + 城轨交通”已经在城轨行业衍生出崭新的自动化、智能化的新技术、新业态、新模式。以智能运维、全自动驾驶（FAO）为代表的城轨交通迈入自动化、智能化的步伐正在加快。2020 年 3 月，中国城市轨道交通协会经过一年多的研究，编写并发布了《中国城市轨道交通智慧城轨发展纲要》。在业界引起强烈反响，得到充分肯定和高度认可。

七是技术自主化。

“十三五”期间是城轨技术装备从基本实现国产化的阶段向自主化发展的转型期。城轨技术装备从“国产化”转型升级为“自主化”发展，实现自主创新的突破，将成为行业技术发展的重要趋势。建设项目的装备国产化率已经不再是国家审批的必要条件，取而代之的是对装备自主化水平的关注。“十三五”期间从国家层面主导并推动了城轨行业国家工程实验室的建设，国家标准和行业标准制修订工作以及系列示范工程。期间共计推动六个示范工程的建设。七个城市轨道交通装备国家工程实验室基本上完成建设开始发挥作用。

八是资金多元化。

“十三五”期间城轨建设投资从 2016 年的 3800亿元开始逐年增长，2019 年达到 5900 亿元，预计 2020 年仍与 2019 年持平维持在接近 6000 亿元的高位，五年间年均投资约 5000 亿元，投资力度之大前所未有。资金来源有传统的以政府投资和银行贷款，同时也有各地政府融资平台和地铁集团积极探索建设资金来源的多元化，如：产业培育、资源重组、发行中期票据、政府与社会资本合作（PPP 模式）、融资租赁、TOD 模式等，开启了多领域、多元化、多渠道的融资“补血”模式。“十三五”期间PPP 融资模式表现比较突出。初步统计，我国 43个城市至少有 39 个城市在城市轨道交通项目中已经或正在探讨采用 PPP 融资模式，涉及项目 135个，总投资规模达到 24000 多亿元。

九是市场国际化。

我国城轨交通装备和工程建设，以经济援助方式出口已有 40 多年历史，以商业贸易方式出口也有十多年历程，工程建设承包也取得了较好业绩，迄今已在几十个国家和地区拥有工程项目。地铁、轻轨、市域快轨、有轨电车等系统制式；车辆、信号、牵引等装备系列；勘设、施工、运营等各个领域，服务业绩覆盖全球各大洲。近十年，特别是“十三五”以来，城轨运营企业提供的运营管理服务开始走出国门，如：深圳、西安、广州、长春等国内城轨运营企业已经实现了“走出去”。十是地位战略化。

“十三五”期间，中国城轨交通建设取得巨大大发展，五年期间建设完成的城轨运营里程超过过去五十年的总和，极大提升了城轨行业在城市发展、经济建设和国家战略中的地位。

建设轨道上的城市群、都市圈，加快城市群和都市圈轨道交通网络化已成为实现国家相关战略的重要支撑。然而，实现城市群和都市圈轨道交通网络化必须以城市群中的中心城市和都市圈中的核心区域首先具有完善的城市轨道交通线网作为基础，城轨网络必须成为城市群和都市圈区域轨道交通网的核心组成部分，以此实现跨区域出行的快速和便捷。在以京津冀协同发展、长三角一体化建设、粤港澳大湾区建设等国家战略的实施中城市轨道交通网发挥着不可替代的作用。落实交通强国战略，城轨行业的担当不可或缺。

“十三五”期间存在的主要问题

在高速发展的同时，行业发展整体上也存在大而不强，服务效率和水平不高的问题，突出表现在：发展理念存在重地铁、轻轻轨。认为建城轨就是建地铁，不顾市场需求（客流量）而一味盲目地追求建设大运量的地铁系统，只要经济发展水平和政府财政能力达到国家政策限定的门槛就坚持要求建设地铁而非与城市客流需求相适应的轻轨系统，由此产生地铁建成后客流长期达不到预期目标。

● 规划上重线路、轻网络。使得网络结构功能和枢纽疏解能力不强，城市综合交通体系能力、效率不高。主要城市的轨道交通网络在体现多制式融合方面距离世界级城市仍有较大差距。

● 建设上重建设、轻运营。运营主导建设的理念仍未得到正在落实，由建设与运营脱节遗留的问题影响到后期的运营管理品质不高，效率提升困难，客流效益差，服务水平难以提升。

● 运营上重运营、轻经营。交通引导发展（TOD）的理念还没有得到广泛重视，资源开发能力、多元经营能力、成本管控能力，行业可持续发展能力都有待提升和增强。

● 装备上重吸收、轻原创。特别是核心装备自主化能力、关键技术攻关能力，亟待加强。尚未形成完整的城轨技术装备标准体系，城轨装备认证工作也刚刚起步。

● 可持续性上重短期、轻长期。工程造价持续攀升，多元化融资亟待创新。运营成本不断增加，随着网络规模的逐步扩大，政府财政补贴压力逐年增加，可持续发展正在受到严重挑战。

“十三五”期间平均每年完成建设投资约 5000亿元。根据国家发改委已经批复的建设规模（约4500 公里）预测，“十四五”期间年均建设投资约 6000~8000 亿元，投资强度增大但融资环境较之前已发生较大变化，城轨企业面临的还本付息压力将会越来越大。另外，作为中低运量系统的现代有轨电车，也属于城市轨道交通系统分类的一个系列，市场需求潜力很大。但是，目前无论在政策引导、规划研究方面，还是在标准规范，装备制造方面均存在较大短板，必须及早给以高度重视。

“十四五”前瞻

“十四五”期间，城轨处于工作重点由建设为主逐步转向与运营管理双重并重的转型发展阶段，相应的发展思路也需要调整。需要因地制宜、一体融合，量力有序、固本开源，管建并重、需求导向，自主突破、智慧赋能，从而实现全行业的协调、持续、高效、创新发展。初步认为，重点方向有五个：

一是差异化发展。

中国城市轨道交通已经走过五十五年的发展历程，从北京地铁的起步发展，到北京、上海、广州地铁的缓慢发展，再到全国三十多个城市的齐头并进快速、高速发展，至今已经呈现出不同格局的发展态势，其中线网规模的差异化已经在“十三五”期间开始显现。“十四五”期间应对已经出现的差异给予正确的引导，避免不同区域，不同条件的城市之间相互攀比和模仿。

“十四五”期间应更加重视系统制式和一网多模的差异化发展。一是系统制式方面鼓励发展适合中运量输送能力的轻轨系统，控制盲目追求大运量输送能力的地铁系统。二是网络建设上突破单一市域网的规划理念，鼓励构建适应城市群、都市圈轨道交通协同发展的一网多模体系，打造城市轨道、市域（郊）轨道、城际铁路同步发展的新格局。

“十四五”期间，完善鼓励发展中运量系统的指导政策和相关标准体系；推荐几个具有代表性的体现一网多模规划理念的城市群、都市圈轨道交通网建设规划，并启动相关项目建设做为示范工程。

二是高质量发展。

城市轨道交通的发展要从建设轨道交通向经营轨道交通转变。需要从合理规划建设时机、合理选择技术制式，多网多式协调融合发展。需要创新规划建设理念，创新管理模式，夯实系统韧性，提升运输效能，保证轨道交通进入又快又好的高质量快速发展阶段。以“更加安全、更加便捷、更加智慧、更加绿色”为目标，加快推进城市轨道交通高质量发展，切实提高人民群众获得感、幸福感和安全感，更好支撑建设城市群、都市圈轨道交通网的国家战略。

走具有我国特色的城市轨道交通发展路径，进一步深化政府主导、政策引导、企业积极提升技术和管理水平，在社会主义市场经济条件下充分调动企业和社会各方积极性，实现从高速发展转向高质量发展的持续健康发展。

“十四五”期间，重点推进区域性多网融合示范应用；城轨交通与其它交通系统的接驳设计理论与示范应用；利用既有铁路建设市域（郊）铁路项目示范工程；建设网络客流推演与智能调度系统示范工程；建设绿色节能示范线路；广通商布局与信息发布协同系统示范应用；城轨交通公共卫生防控示范应用等系列示范工程。

三是智能化发展。

智慧城轨建设需要厘清的几个重点环节，首先是做好顶层规划；二是夯实基础、体系架构不断优化演进；三是加强数据治理和融合应用；最终目标是要发挥实效。顶层设计就是智慧城轨发展的蓝图，打牢一张蓝图干到底的基础。夯实基础就是以实用为原则，踏踏实实做好城轨系统从规划设计到工程建设，再到运营管理和装备制造，乃至资源开发等各个阶段的信息化、智能化建设。融合应用就是主动融合应用需求，以数据驱动业务运行，实现智能化运行调度管理，提升城轨服务水平。促进实效就是促进技术和管理适配，以需求为导向在建立智慧城轨技术标准体系的基础上构建完成智慧城轨装备体系。“十四五”期间，重点任务是建设站场综合智慧交通枢纽一体化示范工程；基于 BIM 技术的轨道交通全生命周期管理示范工程；城轨云数据处理中心与城轨云网络安全防控系统建设等示范工程。

四是自主可控。

自主化是产业安全的基本保证。需要从市场需求和产业发展阶段的实际出发，不断发展壮大中国特色城市轨道交通的完整产业链，实现装备自主可控程度高，产业安全有保障。因此，需要加强政府政策指引，坚持“政产学研用金”六位一体创新工作机制，坚持问题导向，找准短板，攻坚克难，有效推进实现城市轨道交通装备的安全可控。核心是安全可控。“十四五”期间，重点任务是推动国家重大技术装备创新平台建设；开展系列化中国标准地铁列车示范工程示范应用；建设城轨交通行业认证检测能力体系等。

五是可持续发展。

要着眼长期发展目标，着力长期规划建设，促进城市轨道交通建设对城市规划、经济发展、城市环境的正向引导，提升经济效益，以财务可持续、服务可持续、资源可持续为目标，努力实现城市轨道交通和城市发展的良性循环和可持续。“十四五”期间，探索完善管理保障体系，尽快建立城市轨道交通行业建设运营成本指标体系。开展城市轨道交通设施设备全寿命周期管理，探索基于运营安全和服务质量的运营评价机制，完善 TOD 等资源经营开发典型模式。